DİSİPLİN MAHKEMELERİ
NOT: Bu makaleTÜRK HUKUK ENSTİTÜSÜ DERGİSİ’ nin 115.sayısı ve MALİYE
ve SİGORTA YORUMLARI DERGİSİ ‘nin 271.sayısında yayımlanmıştır
İDARE MAHKEMELERİNİN DİSİPLİN MAHKEMESİ BOYUTU VE BAZI ÖNERİLER
1-GİRİŞ
2-DİSİPLİN HUKUKUNUN MEVCUT
DURUMU
3-HUKUK DEVLETİNDE DİSİPLİN
CEZALARININ ÖNEMİ
4-DİSİPLİN CEZALARININ HUKUKİ
NİTELİĞİ
5-DİSİPLİN YARGISINA İHTİYAÇ OLUP
OLMADIĞI
6-ÖNERİ VE SONUÇ
İDARE MAHKEMELERİNİN DİSİPLİN MAHKEMESİ BOYUTU VE BAZI ÖNERİLER
1-GİRİŞ:
Anayasanın 125.maddesinin ilk fıkrası uyarınca; idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Yine aynı maddenin devamı fıkralarında, yargı denetiminin sınırları belirtilmiştir. Bu denetim ise bizim sistemimizde, genel yargıdan bağımsız olarak örgütlenmiş ve ayrı bir yüksek mahkemesi bulunan idari yargı yerlerince yerine getirilmektedir. İdari Yargı ise; temyiz mahkemesi olarak Danıştay, ilk derce mahkemeleri olarak idare ve vergi mahkemeleri ve yarı istinaf mahkemesi yarı itiraz mercii konumunda olup, mahkeme olarak konumu henüz tam ortaya konulmayan Bölge İdare Mahkemelerinden oluşmaktadır.
İdari yargı yerlerinin yetki sınırı, genel olarak Anayasanın 125 ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulünün 2.maddesinin 1.fıkrasında sayılmıştır. Anılan maddenin idari dava türlerinin sayıldığı (a) bendi Anayasa Mahkemesinin, 21.09.1995 gün ve K:1995/47 sayılı kararıyla iptal edilmiş ve 08.06.2000 tarihinde 4577 sayılı yasaya son hali düzenlenmiştir. Buna göre İdari dava türleri; İdari İşlemler hakkında açılan iptal davaları, idari işlem ve eylemlerden dolayı açılan tam yargı davaları ve idari sözleşmelerden çıkan uyuşmazlıklar sebebiyle açılan davalar olarak kabul edilmektedir. Bununla idari yargının görev alanını anılan faaliyetle sınırlı kabul edersek, idari yargının varlık sebebi olarak adeta ortada mutlaka idari bir eylem veya işlemin olması gerektiği sonucuna varılmış olup, bu haliyle de idari yargı pasif-edilgen bir konumda tutulmuş olur. Bu anlayışa dayalı olarak 2577 sayılı Yasanın 58.maddesinden hareketle, ortada idari bir dava bulunması halinde, tek başına tespit talebinde bulunulamayacağı sonucuna bile varılmaktadır. Netice olarak, genelde İdari Yargının görev alanı, iptal davaları, tam yargı davaları ve idari sözleşmeden doğan davalar olarak kabul edilerek, görev alanının genişletilmesi ve etkinleştirilmesi önerileri hep “Adli yargıya dönüşür” kaygısıyla karşılanmıştır. İdari yargı tabiî ki, adli yargıdan bağımsız, kendine özgü ve demokratik, hukuk devleti amacına ulaşmada çok önemli bir müessesedir. Ancak, bu yargı kolunun daha etkin olması için, önerilen yapısal değişiklikler, Adli Yargıdan da esinlenilse, Askeri Yargıdan da esinlenilse, kaygıyla karşılanmayıp, eleştirel gözle değerlendirilmeye tabi tutulmalıdır. Örneğin bir başka inceleme konusu olabilecek “Danıştay Savcılıklarının yerel idari mahkemelere uyarlanması” ilk etapta “Adli yargılaşırız” eleştirisini alacak olsa da idari yargı kararlarının infazı sorununun yaygınlığı karşısında dikkate alınmaya değer bir öneridir. Bu bağlamda bu incelemede önerilecek, yapısal değişiklik peşinen reddedilmeden, hukuk devletine katkısı ve idarenin denetiminde faydalı olup, olmayacağı yönünden değerlendirilmelidir. Daha da önemlisi idari yargının “Adlileşmesinden” değil “idareleşmesinden” kaygı duyulmaktadır.
2-DİSİPLİN HUKUKUNUN MEVCUT
DURUMU:
Disiplin hukuku, sistemimizde gerek maddi hukuk, gerekse usul hukuku olarak derli toplu bir düzenlemeye tabi tutulmamıştır. Bu sebeple disiplin hukuk denince, tüm kurum ve kuruluşların, elemanlarının çalışma düzenine aykırı davranışları halinde verilecek cezalar ile buna karşı başvuru yollarını gösteren mevzuat akla gelmektedir. Bu anlamda genel olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 125. ve devamı maddelerinde bu yasaya tabi memurlarla ilgili suç ve cezalar düzenlemiştir. Bunun dışında, hemen hemen her idari birimin kendi
-1-
disiplin hukukuna ilişkin kanun-tüzük veya yönetmelik hükümleri mevcuttur. Yine aynı şekilde 657 sayılı Yasada genel olarak bunun yanında birçok kanun veya yönetmelikte de, her kurum için özel olarak disiplin cezaları ile bunu vermeye yetkili amir veya kurullar belirlenmiştir. Buna göre kamu görevlisinin mesleki konumuna göre, disiplin cezasını vermeye yetkili amir veya kurul değişmektedir. Yine, bir disiplin soruşturmasının kimler tarafından ne şekilde yapılacağına ilişkin usulü düzenleyen derli toplu bir mevzuat bulunmamaktadır. (Hemen burada, disiplin soruşturma usulüne ilişkin bir düzenlemeye ihtiyaç olduğunu da belirtmek gerekir.) Bunun sonucu olarak, her kurumun disiplin soruşturma raporu farklı şekillerde oluşmakta ve sağlıksız soruşturmalar yapılmaktadır. Örneğin bir köy ilkokulu öğretmeniyle ilgili soruşturmada tanık olarak dinlenen köylülerin, çok teknik terimler kullanarak ilgiliyi suçlayıcı ifadesine yer veriliyor ancak aynı tanık, doğru dürüst imza bile atamıyor. buradan da, ifadenin, tanığın anlattığı şekliyle değil, soruşturmacının varmak istediği sonucuna göre yazıldığı anlaşılıyor. Yine, sanık ifadesi alınırken, ifade soruşturmacı tarafından yazılıp, ilgiliye imzalatılmaya çalışılıyor veya imzadan imtina etti deniliyor. Oysa, aynı sanık dava dilekçesinde, soruşturma raporundaki ifadelerin aksi deliler gösteriyor. Sonuç olarak, gerek maddi hukuk gerek usul hukuku olarak disiplin hukukunda tam bir karmaşa mevcut olup, özellikle usul konusundaki eksiklik sağlıksız soruşturmalara yol açmaktadır.
3-HUKUK DEVLETİNDE DİSİPLİN
CEZALARININ ÖNEMİ:
Disiplin cezaları her ne kadar ilk bakışta, sadece görev alanını ilgilendiren cezalar gibi görünse de bazı cezalar doğrudan, bazı cezalar ise dolaylı olarak kamu görevlilerinin özel hayatını ve kişilik haklarını etkilemektedir. Bu sebeple, anılan cezaların verilmesi sırasında hatta, daha soruşturma esnasında, azami özen gösterilip hak ve adalet ilkelerine uyulmalıdır. Konuya, sadece mesleki görevle ilgili bir prosedür gözüyle bakılmamalıdır. Bilindiği gibi hukuk devletinin en önemli ilkelerinden birisi de “yönetimin hukuka bağlılığı” ilkesidir. Bunun disiplin hukukuna yansıması ise, sağlıklı ve sadece gerçeğe ulaşma amacıyla yapılan soruşturma ve bunun sonucu mevzuatın öngördüğü cezaların verilmesidir.
Oysa, mevcut uygulama bu gayeden son derce uzaktır. Bilindiği üzere yetkinin olduğu yerde sorumluluk, sorumluluk olan yerde de denetim olmalıdır. Kamusal yetkileri kullananların bu yetkiyi istismarı halinde hukuki-cezai ve disiplin anlamında sorumluluk doğacağı kuşkusuzdur. Bu sorumluluğu ise etkin bir denetim mekanizması ortaya çıkarır. Bu mekanizma sistemimizde her kurumun kendi teftiş kurullarıdır. Teftiş kurullarının faaliyetleri sadece disiplin hukukuyla sınırlı olmayıp, hazırladıkları raporlar hukuki ve cezai sorumluluk ta doğurmaktadır. (Örneğin söz konusu raporlar sonucu, kamu görevlisinin devlete verdiği zararlar sebebiyle zimmet çıkarılabilmekte, hükmen tahsil yoluna gidilebilmekte ve memurun muhakematı yoluyla veya bazı suçlarda doğrudan ceza davasına konu olabilmektedir.) Bu sebeple teftiş kurullarının yapısı ve çalışma usulleri, hukuka bağlı idare ilkesinin gerçekleşmesi için önem arz etmektedir. Buna göre, icraat ve bu icraatın denetimi birbirine zıt ve bir arada bulunmaması gereken kavramlardır. Çünkü adil ve etkin bir denetim, icraatı yapan merciden bağımsız bir merci tarafından yapılır. Oysa sistemimizde her kurumun teftiş kurulu, o kurumun başındaki, icraya en yetkili kişiye bağlıdır. Bunun sonucu olarak teftiş kurullarının, soruşturmaları, kurum amirinin istediğinden öteye gitmediği gibi yerine göre siyasi saiklerle, kurumda, kurum amirinin baskı aracı olarak ta kullanılabilmektedir. Bu gün
-2-
idare ile siyasetin iç içeriği kuşkusuzdur. Örneğin her kurumun İl Müdürü, siyasi iktidarlarla birlikte, siyasi Saiklerle değişmektedir. Bunun sonucu da, il müdürünün kendine bağlı idarede kadrolaşması gündeme gelmekte, aykırı bulduğu görevlilere karşı teftiş kuruları “demoklesin kılıcı” görevini üstlenmektedir. Bunun sonucunda da bir soruşturma usulü de olmadığından kurumlarda adeta bir “müfettiş korkusu” hakim olmakta ve sağlıksız soruşturmalar ve cezalarla kamu görevlisi huzursuz edilmektedir. Bu da, kamuoyunda yolsuzlukları örtbas etme ve benzeri kanaatlerin yaygınlaşmasına yol açmaktadır.
4-DİSİPLİN CEZALARININ HUKUKİ
NİTELİĞİ:
Disiplin cezaları, idari merciler tarafından tesis edildiği için ilk etapta idari işlem denilebilir. Ancak bunlar, idarenin, kanunla verilen görevlerini yerine getirme anlamında tesis edilen genel anlamda idari işlem olmakla birlikte, kendine özgü işlemlerdir. Çünkü, hizmetin görülmesinden çok idare ile onun çalıştırdığı görevli arasında, cezai niteliği ağır basan bir işlemdir. Bu sebeple genelde, ceza hukuku kalıplarında değerlendirilmektedir. Buna rağmen ceza hukukunun genel ilkeleri, soruşturma ve cezalandırma sırasında göz önüne alınmamaktadır. Ancak, halen sistemimizde, disiplin cezaları da, genel idari işlemler arasında mıdır, yoksa ceza hukukunun bir alt dalımıdır tartışma konusudur. Sistematik yönden idare hukukunun alt dalı olarak görülüp, idari işlem muamelesi yapıldığı söylenebilir.
5-DİSİPLİN YARGISINA İHTİYAÇ OLUP
OLMADIĞI:
Yukarıda da açıklandığı gibi disiplin cezaları sağlıksız ve yerine göre kasdi soruşturmalar sonucu tesis edilebilmekte, sonuçta yargı yerince iptal edilse bile, ilgili de telafisi imkansız zararlara yol açabilmektedir. İdari yargının, çalışma usulü gereği, tanık dinleyemeyip, delileri de yine idareden getirtmek durumunda olması sebebiyle, sağlıklı sonuca ulaşılamayabilmektedir. Örneğin, Polislerin görevi sırasında uyuması sebebiyle cezalandırılmaları işlemlerinde, soruşturma dosasında sadece, görevlinin uyduğunu iddia eden amir ve bazen bunun şoförü ile aksini iddia eden memur bulunmaktadır. Bu urumda yeminli tanık ifadeleriyle belki de olay yeri tespiti ile sonuca ulaşmak mümkünken, idari yargılama usulü buna müsait bulunmamaktadır. Yine cezaların idari prosedür içinde işlem olarak tesisi, hem idari amirlerce zamanla kötüye kullanılabilmekte hem de, araya bir de yargı safhası girince bazen netice alınması 3-4 yılı bulabilmektedir. Bu da sonuçta dava, davacı lehine sonuçlansa bile, telafisi güç zararlara yol açabilmektedir. Örneğin Okuldan uzaklaştırma cezası alan öğrenci dava sonunda sınav hakkı kazanmakla birlikte geçen zamanı telafi etmek olanaksızdır.
Mevcut disiplin hukuku sistemimizdeki (yukarıda izah etiğimiz) olumsuzlukları toparlarsak; kamusal görev sırasında işlenen suçların denetiminin sağlıklı ve etkin olmadığı, icraat yetkisi ile denetleme ve ceza verme yetkisinin aynı makamda toplandığı, siyasi saikle denetim mekanizmalarının memurlara baskı aracı gibi kullanılabildiği, yolsuzlukları ortaya çıkarmak bir tafra, örtmek veya belli seviyede kalmasını sağlamak amacıyla harekete imkan sağladığı, prosedürün cezalandırma işlemi ile yargı kısmı ayrı olduğu için haksız bir cezanın iptalinin yıllar aldığı ve bunun da çoğu kez zararları telafi edemediği sonucuna varılmaktadır.
Bu aşamada, yukarıda anılan sakıncaların ortadan kalkması veya daha da azaltılması için, öncelikle dairli toplu bir disiplin hukuku mevzuatı oluşturulmalıdır. Bu durumda öncelikle tüm kamu görevlileri için suç tipleri ve karşılığı cezaların belirlendiği maddi hukuk
-3-
ilişkin bir tek düzenleme ile, yine disiplin soruşturmalarını yapılış usulünü belirleyen bir tek düzenlemeye ihtiyaç vardır.
Bizim esas önerimiz ise; idare mahkemelerinin disiplin mahkemesi boyutunun, gerçek bir disiplin mahkemesine dönüştürülmesi olacaktır. Zaten halen idari yargı sisteminde, idare mahkemeleri işlem denetimi yoluyla da olsa, disiplin mahkemesi işlevine de sahiptir. İdari yargılama Usulü Yasasına eklenecek bir madde ile idare mahkemelerinin verilen cezayı denetleyen değil, doğrudan ceza teklifini karara bağlayan mahkeme olması, gerçek bir disiplin mahkemesi ortaya çıkaracaktır. Buna Yasal veya Anayasal yönden de bir engel bulunmamaktadır. Anayasanın 125.maddesinde mahkemelerin idari işlem niteliğinde karar veremeyeceği belirtilmişse de; disiplin cezaları bu manada işlem olmayıp, kendisine özgü kararlardır. Nitekim, 2576 sayılı Yasanın 1/d maddesinde idare mahkemelerinin görevleri sayılırken “diğer kanunlarla verilen işler”i çözümleyeceği belirtilmiş ve bu mahkemelerin iptal, tam yargı ve sözleşmeden doğan davalara da bakabileceği ortaya konulmuştur. Ayrıca, 4001 sayılı Yasa ile Bölge İdare Mahkemelerine, Memurun Muhakematı Konusunda, (4483) Kaymakam ve Valilerin kararlarını denetleme yetkisi verilmiş olup, Anayasanın 125.maddesi engel görülmemiştir. Bu sistem, kamu görevlileri açısından bir güvence sağlayacağı gibi, disiplin cezalarının daha kısa sürede, daha isabetli ve daha etkin uygulanması sonucunu da doğuracaktır. Disiplin cezasını elinde bir silah gibi keyfince kullanan veya yerine göre suçların ve suçluların gereği gibi cezalandırılmasını engelleyen, siyasi veya başka saiklerle hareket eden disiplin amirlerinin keyfilik alanı ortadan kaldırılmış olacaktır. Bununla, disiplin amirlerinin gücü azalıp maiyetine iş yaptırılmaması sonucunun doğacağı ileri sürülebilir. Oysa disiplin amiri usulüne uygun soruşturmayı her zaman yaptırıp, rapor hazırlayarak ceza teklifinde bulunabilecektir. Gerçek sebebe dayalı usulüne uygun yapılmış soruşturma soncu hazırlanan raporlarda teklif edilen cezaları da elbette disiplin mahkemeleri vermekte gecikmeyecektir. Böylelikle hizmetin işleyişinde aksama olmadığı gibi, suç işleyenler ceza almaya yine devam edecek, ancak cezalar bu sefer, amirlerin keyfine göre değil, mahkemelerce hukuka göre verilecektir. Hatta ayrıntıya girmemekle birlikte bu sistemi güçlendirecek bir başka düzenlemenin de; idari yargı savcılıklarının bölge mahkemelerine de teşmili ile disiplin soruşturmalarının bu savcılıkların kontrol ve talimatıyla yapılması usulünün getirilebileceğini belirtmekte fayda var. Böylelikle icra organı ile bu icraatı denetleyen birim birbirinden tamamen ayrılacak ve kamuoyunu rahatsız eden kamusal alandaki yolsuzluklar gerçek haliyle ortaya konulacak ve yolsuzlukları örtbas etme imkanı olmadığı gibi, süratle, yargı yoluyla disiplin cezası sonuçlandırılacaktır. Hatta aynı rapor ceza yargısına da konu olabileceğinden, bu alanda da sağlıklı sonuçlar alınmasını sağlayacaktır.
6-ÖNERİ VE SONUÇ:
Bu gün, disiplin hukuku mevzuat yönünden derli toplu olmadığı gibi, disiplin soruşturması ve disiplin cezaları da kamu yararı ve hizmet gerekleri dikkate alınarak sonuçlandırılmamaktadır. Hatta genellikle siyasete angaje amirler tarafından yıldırma ve baskı aracı olarak veya suçun gerçek boyutunu hafifletmek amacıyla kullanılmaktadır. Cezaların, işlem kimliğiyle idari yargı denetimine tabi olması ise, disiplin hukukunun gerçek amacına hizmet etmeye yetmemektedir. Yargı yerinden alınan iptal kararı aradan geçen uzun zaman sebebiyle özellikle manevi zararları telafi edememekte, disiplin amirlerinin bu yetkilerini baskı ve yıldırma aracı olarak kullanmasını ise hiç engelleyememektedir. Bu olumsuzlukları ortadan kaldıracağına inandığımız aşağıdaki önerileri, özelikle hukuk camiasında tartışılması dileğiyle sunuyoruz.
-4-
Önerileri Toparlarsak:
1-Maddi hukuk ve usul hukuku olarak, derli toplu bir disiplin hukuku düzenlemesi yapılması,
2-İdarelerin teftiş kurullarının, idari amirin insiyatif alanından çıkarılarak bağımsızlaştırılması, hatta, idari yargı savcılıkları Bölge İdare Mahkemeleri nezdinde yaygınlaştırılarak idari soruşturmacıların bunların emrinde çalışmaları,
3-İdare Mahkemelerinin görev alanında bir değişiklik yapılarak, disiplin cezasını denetleyen değil, disiplin cezası teklifini görüşüp, karara bağlayan disiplin mahkemesi boyutunun belirginleştirilmesi, önerilmektedir.
Bu önerilerin özellikle, teftiş kuruları ve idari yargı savcılıkları kısmı, apayrı bir inceleme konusu olup, bu incelmenin ana konusu olan “Disiplin Mahkemesi” önerisini gölgelememesi için fazla açılmamaya özen gösterilmiştir.
Osman ERMUMCU
Konya 1.İdare Mahkemesi Başkanı
32699
-5-