İDARİ SAVCILIK
NOT:Bu makale MALİYE VE SİGORTA YORUMLARI DERGİSİ nin272.sayısında yayımlanmıştır
İDARENİN DENETİMİNDE
İDARİ SAVCILIK ÖNERİSİ
1-GİRİŞ
2-HUKUK DEVLETİ NEDİR
3-İDARENİN DENETLENMESİ YOLLARI
A-YASAMA DENETİMİ-SİYASAL DENETİM
B-İDARİ DENETİM
C-YARGISAL DENETİM
a-YARGI BİRLİĞİ
b-İDARİ YARGI SİSTEMİ
D-MEDYA DENETİMİ
E-OMBUDSMAN VE BENZERLERİ
4-YARGISAL DENETİMİN SİSTEMİMİZDEKİ
MEVCUT DURUMU
5-İDARİ YARGIDA MEVCUT SAVCILIK
MÜESSESESİ
6-İDARİ YARGI SAVCILIĞININ ISLAHI VE
YAYGINLAŞTIRILMASI GEREĞİ
A-İDARİ SAVCILIK NASIL ÖRGÜTLENMELİ
B-İDARİ SACILIĞIN GÖREVLERİ NE OLMALI
a-CEZA HUKUKU AÇISINDAN
b-DİSİPLİN HUKUKU AÇISINDAN
c-İDARİ YÖNDEN
d-YEREL MAHKEMELERDEKİ İŞLEVLERİ
e-İDARİ YARGI KARARLARININ İNFAZI
7-OMBUDSMAN DEĞİL İDARİ SAVCILIK OLMALI
8-SONUÇ
1-GİRİŞ:
Anayasamızın 1.maddesinde; Türkiye Devletinin bir Cumhuriyet olduğu, 2.maddesinde de; demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti olduğu ifade edilmiştir. Eğer Anayasa Maddelerinin sırası, Devletin unsurları açısından bir anlam ifade ediyorsa, bizce 1.maddede Devletin; bir Cumhuriyet olduğu değil, “Hukuk Devleti” olduğu hükmüne yer verilmeliydi. Çünkü Cumhuriyet kelimesi tek başına hiçbir şekilde hukuk devleti olma yolunda anlam ifade etmemektedir. Devletin adının Cumhuriyet takısı taşımasının, onun hukuk devleti kimliğini taşıması için yeterli olmadığının örnekleri günümüz devletlerinde pek çoktur. Örneğin Çin Halk Cumhuriyeti, İran İslam Cumhuriyeti, Libya Halk Cumhuriyeti, sonunda cumhuriyet takısı taşıyan isimlere sahip oldukları halde, teknik anlamda birer polis devletidirler. Bunun yanında İngiltere krallık olarak ifade edilmesine rağmen, demokrasinin beşiği olarak kabul edilmektedir. Bu sebeple, Anayasanın 1.maddesinde, Hukuk Devleti unsurunun vurgulanması daha isabetli olurdu kanısındayız.
Anayasanın 2.maddesinde de, Devletin unsurlarından birisinin de hukuk devleti olduğu belirtilerek, Anayasada esasen hukuk devletinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.
2-HUKUK DEVLETİ NEDİR:
Prof.Dr.Şeref Gözübüyük, “Yönetim Hukuku” kitabında Hukuk Devletini; “Yönetimin hukuka bağlı olduğu Devlet” ve “yönetilenlere hukuk güvenliği sağlayan Devlet” olarak tanımlar ve bunun karşıtını da Polis Devleti olarak adlandırır. Doktrinde hukuk Devletinin zorunlu unsurları değişik şekillerde sayılmaktadır. Bunlardan genel olarak kabul edilenler; yasal idare, idarenin yargısal denetimi, yargı bağımsızlığı, Anayasal yargı denetimi olarak genelleştirilebilir. Neticede her unsur genel ve nihai bir amacın parçası olup, o genel amaçta; idarenin sınırsız gücü karşısında yönetilenlerin haklarının korunması için idarenin denetimi ve sınırlandırılmasıdır.
3-İDARENİN DENETLENMESİ YOLLARI:
Devletin “baba” olara görülmeyip, halkın halk için, halka hizmet için oluşturduğu bir aygıt olarak görüldüğü çağdaş devlette; idareye kamu hizmeti için verilen sınırsız gücün meşru kanallarda kalmasının sağlanmasında; idarenin etkin ve idarelerden bağımsız organlarca denetimi büyük önem arz eder.
Bu denetimin sağlıklı ve etkin yapılması o kadar önemlidir ki; hukuk Devleti ile Polis Devleti arasındaki sınırın netleşmesi buna bağlıdır. Başka bir ifadeyle, bu denetimin sulandırılması, hukuk Devletinden Polis devletine yumuşak bir geçişe sebep olur. İdarenin çeşitli denetim yolları vardır. Öncelikle bu ayrım 3 kuvvet yoluyla üç ana koldan yapılır.
A-YASAMA DENETİMİ-SİYASAL DENETİM:
Bu dolaylı bir denetim yolu olup, idarenin başı olan Başbakan ve Bakanların İcraatlarından dolayı meclise hesap vermeleri yoluyla olur. Bunlar, Anayasada; soru genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması ve gensoru olarak belirlenen mekanizmalardır. Hemen şunu belirtmek gerekir ki, mecliste sağlam bir çoğunluğa sahip ve hukuk kaygısı taşımayan hükümetler için bu denetim yolarlının pek de önemi yoktur.
Dolayısıyla idarenin denetiminde, siyasal denetim (gerçek anlamda) dolaylı denetim olup, teknik anlamda sağlıklı bir denetim sonucunu vermemektedir.
-1-
B-İDARİ DENETİM:
İdarenin yine idare içinde oluşturulan mekanizmalarca denetimidir. Bu aynı idare için hiyerarşik anlamda olabildiği gibi bir başka kurum tarafından vesayet denetimi yoluyla da olmaktadır.
Nerede bir yetki varsa orada bir sorumluluk olmalı, sorumluluğun ortaya çıkarılabilmesi için de; yetkiyi kullananın denetiminin sağlıklı yapılması gerekir. Yetki-sorumluluk ikilemenin sağlıklı yürümesi içinse, denetimin mutlaka, yetki kullanan organdan bağımsız olması gerekir. Oysa, idari denetimde, denetimi yapan organ yine yetkiyi kullanan organın bir parçasıdır. Örneğin kurumların teftiş kurulları, o kurumda idareyle ilgili suçları araştırmakla görevlidir. Ve bu kurullar yine denetledikleri organın bir parçasıdır. Bu sebeple, gerçek anlamda idari denetimin, yine yönetimce yerine getirilmesi işin doğasına aykırıdır.
C-YARGISAL DENETİM:
İdarenin eylem ve işlemlerinin bağımsız yargı yerlerince denetlenmesidir. Bu konuda da genel olarak iki ayrı uygulama vardır.
a)Yargı birliği:
İdarenin genel-adli yargı yerlerince denetlenmesi şeklindedir. Bu usul, idarenin teknik oluşu ve uzmanlık gerektirmesi sebebiyle etkin denetim amacına hizmet etmekte zorlanır.
b-İdari Yargı Sistemi:
İdari eylem ve işlemlerin, özel bir yargı sistemi tarafından denetlenmesi şeklinde olup, genel yargıdan ayrı bir temyiz merciine sahiptir. Ülkemizde de Danıştay ve yerel idari yargı yerleri şeklinde bu sistem benimsenmiştir.
D-MEDYA DENETİMİ:
Bu genel denetim mekanizmaları yanında, teknik olarak sıralamada yer verilmese de, günümüzde özellikle de ülkemizde medya tarafından oluşturulan eleştiri ortamı,zaman zaman en etkin denetim mekanizması halini alabilmektedir. Ancak bu yol mevcut haliyle bir çok sakıncalar içermektedir. Medyanın sorumluluk ve sınırları ülkemizde henüz net olarak belirlenmediği için bu yol toplum açısından güvence olmak bir tarafa büyük tehlike arz etmektedir. Çünkü konu yargıda devam ederken medya, mahkumiyetler, beraatler vermekte, veya lüzumsuz kahramanlar yaratarak yargının yasal seyrini sabote edebilmektedir. Bu sebeple, kamuoyu denetimi açısından büyük önem arzeden medyanın mevcut durumu bizde kamu düzeni açısından tehlike arzetmektedir. Başka bir ifadeyle medyanın mağdur ettikleri, medyada mağdur olanlardan fazla olduğundan şu haliyle medya sağlıklı bir denetim organı olmayıp, denetlenmeye muhtaç bir organdır.
E-OBUDSMAN VE BENZERLERİ:
Kamu deneticisi de denilen bu sistem ülkemizde bulunmamaktadır. İskandinav ülkeleri ve Anglo-Sakson kaynaklı olan bu mekanizma, genelde yasama organına bağlı olup, kamuoyunu ve siyasal denetimi harekete geçirerek denetim işlevini yerine getirmektedir. Daha çok gelişmiş toplumlar ve ileri demokrasilerde bir işlev ifade eden bu organ ülkemizde aynı verimli neticeleri doğurmaz. Çünkü bu sistemde, esas olan kamuoyu baskısı yaratmaktır. Oysa Ülkemizde, maddi ve hukuki yaptırımlardan bile etkilenmeyen yönetici zihniyeti hakim olup, ombudsman’ın eleştirileri, yöneticiler üzerinde hiçbir baskı unsuru oluşturmayacaktır.
-2-
4-YARGISAL DENETİMİN SİSTEMİMİZDEKİ
MEVCUT DURUMU
İdarenin, yargısal denetiminin temel kaynağı Anayasanın 125.maddesinin 1.fıkrasındaki, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” hükmüyle ifade edilmiştir. Ancak, Anayasa 1.fıkra hükmüyle idareye karşı yargı denetimi yolunu açmakla birlikte, hemen müteakip fıkralarda, çok geniş bir istisnalar listesi sunarak adeta kaşıkla verdiğini sapıyla geri almıştır. Bu sebeple, ülkemizde idarenin yargısal denetimine ilişkin sistem; pasif ve edilgen olup getirilen istisnalar sebebiyle de bu denetim mutlak bir denetim yolu değildir. Buna bir de idari yargının yapısal olumsuzlukları eklenince, idarenin yargısal denetimi, topluma hukuki güvenceler sağlayacak bir düzeyde gerçekleşmemektedir.
Sistemimizde yargısal denetim, resen harekete geçen mekanizmalardan yoksun olup, işlem ve eylemlere arşı açılan davalarda kedini gösteren edilgen bir denetim şeklidir. Yazılı yargılama usulüne tabi olduğundan, sonuca da, yönetimin gösterdiği bilgi ve belgelerle ulaşabilmekte, yerine göre 2577 sayılı Yasanın 20.maddesi uyarınca Başbakan veya ilgili Bakan bilgi ve belge vermeme hakkını da kullanabilmektedir. Buna, idari yargı yolunun kapatıldığı Anayasal sınırları da eklersek idari yargının mevcut durumunun, hukuk devleti yolunda, özlenen denetimi yapmada yetersizliği anlaşılır. Buna rağmen, İdari yargı yerleri, taşra teşkilatlarının (yerel mahkemelerin) kurulduğu 1982 yılından buyana çok kısa süre geçmesine rağmen, olağanüstü performans göstermiş ve halkın rağbet ettiği bir başvuru yolu haline gelmiştir. İdari yargı yerlerinde açılan dava sayısı 1982 den bu yana her yıl bir önceki yıla göre artığı gibi, konu çeşidi itibariyle de artış göstermiştir. O kadar ki, il ve ilçe merkezlerindeki vatandaşların yanında, köylü vatandaşların muhtarlıklarca yapılan işlemlere karşı bile idari dava yolunu kullanmaktadırlar. Bu performansın ve rağbetin sebebi bizce; idari yargı mensuplarının kararlarında, hukuku esas almada gösterdikleri özen ve gerçekten “bağımsız, siyasi konjüktürden etkilenmeyen hakim” imajını yaratmış olmalarıdır. Çünkü birçok kişi hatta Avukatlar bile ilk etapta, idari yargının idare ile bağını merak edip, uzun süre, bunların, idareden bağımsız gerçek bir yargı yeri olup olmadığı kuşkusunu taşımıştır. İdari yargı mensuplarının gayreti, bu kuşkuları dağıttığı gibi, idari yargıya rağbeti arttırmıştır.
Ancak bu sefer de karşımıza, idari yargı karalarının infazı sorunu çıkmıştır. Yönetimin, siyasetle iç içe oluşu, özellikle memur atama ve nakillerinde kendini, yoğun hukuk dışı alan olarak göstermiştir. Örneğin il ve ilçelerin tümünde kurum müdürleri iktidarla birlikte değişmekte veya her iktidar değişikliğinde yoğun bir tayin ve ceza furyası esmektedir. Bu işlemlerin büyük bölümü de belgeye dayanmayan tasarruflar olduğundan, idari yargı duvarına çarpmaktadır. Ancak, idare, siyasetin o kadar güdümündedir ki bir kez hukuka aykırı yapılan işlem, yargının iptal kararı ile son bulmamaktadır. Yargı kararı ya hiç uygulamamakta ya da; ilgili kişi yargı kararı gereği göreve başlatılıp aynı gün ve müteakip sayılı bir işlemle tekrar görevden alınmakta veya nakledilmektedir. Burada, Adli yargıda olduğu gibi bir infaz müessesesi bulunmadığından, siyasi saikle hareket edip, devletin para ve mesaisini israf eden amirin yakasına yapışılamamaktadır.
Eğer ilgili, direnme gücü gösterirse tekrar açılan davada yargı yeri; yargı kararını etkisiz hale getirmekten dolayı tekrar iptal kararı vermekte ve bu kısır döngü devam etmektedir. Sonunda yılgınlığa kapılan, yönetim görevini siyasetin emriyle kötüye kullananlar değil, mağdur davacılar olmaktadır. Bu ise, hem yönetimin yargı ile boy ölçüşmesi, hem de bunun sonucu, Halkta yargı yoluna, yargıya olan güveni sarsması sonucunu doğurmaktadır. Yöneticilerde de; idari yargı karalarını uygulamamakla bir şey olmaz kanaati hakim
-3-
olmaktadır. En sonunda da; denetlenemez bir idarenin dolayısıyla hukuk devletinden uzaklaşmanın kapıları açılmaktadır.
5-İDARİ YRGIDA MEVCUT SAVCILIK
MÜESESESİ
İdari yargı sistemimizde halen savcılık adı altında sadece Danıştay bünyesinde bir kurum bulunmaktadır.
Danıştay savcılığı, önceleri müddei umumilik olarak anılmış daha sonra kanun sözcülüğüne dönüşmüş ve nihayet 1981 den sonra savcı terimi kullanılmıştır. Bu terimler içinde tercih yapmak gerekirse, öncelikle mevcut müesseseye bakmak gerekir. Danıştay Savcıları, temyizen gelen dosyalara sadece görüş bildirme yetkisine sahip olup bunun dışında karara bir etkileri bulunmamaktadır. Bir nevi Heyete, Kanuna göre olması gerekeni izah etmektedirler. Bu haliyle de yapılan görevi “kanun sözlüğü” tabiri daha güzel ve yerinde ifade etmektedir.
Ancak bizim önerimiz, savcılığı bu dar ve pasif konumdan çıkarmak olduğu için kanun sözcüğü terimi yetersizdir. Bir de tabirin psikolojik etkisini dikkate almak gerekir. Savcı tekimi toplumda, suçların üzerine giden insan olarak yer ettiğinden, yönetimin denetimini etkin hale getirecek kurum içinde “idari savcılık” terimini kullanmak psikolojik anlamda da daha etkili ve yerinde olacaktır.
6-İDARİ YARGI SAVCILIĞININ ISLAH VE
YAYGINLAŞTIRILMASI GEREĞİ:
Mevcut sistemimizde idari yargı savcılık müessesesinin sadece, Danıştay nezdinde bulunup, gerek idarenin denetlenmesinde gerekse idari yargılama sürecinde hiçbir etkinliği bulunmadığını yukarıda belirmiştik. Bu gün yönetimin siyasetle iç içe olması, idari suçların yaygınlaşmasına, kamuoyunda; “hortumlama” olarak tabir edilen yolsuzlukların gün geçtikçe artmasına ve bunların hesabının sorulmadığı kanaatinin yaygınlaşmasına yol açmıştır. Bu sebeple, idareyi sınırlandıracak, yolsuzlukların anında peşine düşüp hukuk adına hesap soracak etkin bir müesseseye ihtiyaç olduğu kuşkusuzdur. Bu müessesenin ise, gerçekçi bir denetim yapıp etkin bir sonuç alabilmesi için kesinlikle idareden bağımsız olması zorunludur. Bu da, yargı içinde, yargı güvencesine sahip idari yargı bünyesinde yaygınlaştırılacak ve işlevsel hale getirilecek “idari savcılık” şeklinde olmalıdır.
A-İDARİ SAVCILIK NASIL ÖRGÜTLENMELİ:
İdari savcılık, Danıştay Başsavcılığına bağlı, Bölge İdare Mahkemesi bulunan merkezlerde “Bölge İdare savcıları” olarak örgütlenmelidir. Bir bölge savcısı ve ona bağıl yeteri kadar “idari savcı”dan oluşup Bölge savcılarının gözetim ve denetiminde görev yapıp idari yönden doğrudan Danıştay Başsavcılığı makamına bağlı olmalıdır. İdari savcılar, idari hakimler içinden temayüz etmiş,hakim güvencesine sahip görevliler olmalıdır.
Bunun yanında, kurumların teftiş kurularlı da, idari savcıların yardımcı organları olmalıdır. Başka bir ifadeyle, idari kurumların müfettiş kadroları yeniden örgütlenip, idari savcılar emrinde çalışan, yardımcılar kadrosu haline getirilmelidir.
-4-
B-İDARİ SAVCILIĞIN GÖREVLERİ NE OLMALI:
İdari savcılar, öncelikle idarelerle ilgili her türlü ihbar ve şikayetleri sonuçlandırma yetkisine sahip olmalı. Neticede hazırlanan raporlarla;
a-Ceza hukuku açısından suç varsa, bu konudaki kurullara lüzum-u muhakeme veya men-i muhakeme teklifi götürmeli. (Bu arada, memurun muhakematı müessesesinin kalkması ve memurların da doğrudan yargılanması gerektiği görüşünde olduğumuzu ifade etmek gerekir)
b-Disiplin hukuku açısından; (idare mahkemelerini disiplin mahkemesi boyutu değiştirilerek) idare mahkemelerine disiplin cezası davası açmalı,
c-İdari Yönden; soruşturma kapsamındaki memurların görev yerinin değiştirilmesini kurumun en üst amirine teklif etmesi ve gerekli hallerde bizzat memuru görevden uzaklaştırıp en kısa sürede idare mahkemesi onayına sunmalı.
d-İdari savcılar, yerel mahkemelerin işlem iptali davlarına da katılarak kamu adına iptal davasının her aşamasına katılmalı, görüş bildirmeli ve kararı temyiz etme hakkı olmalı,
Böylelikle, idari yargıda, tek hakimli dava türü daha da genişletilerek yargıda sürat de sağlanacaktır. Aynı zamanda tek hakim kararlarına karış Bölge İdare Mahkemesince verilen kararları, savcının temyiz, hakimin direnme yoluyla Danıştay’a götürmesi yolu açılarak, 22 Bölge İdare Mahkemesinin birbirleriyle ve Danıştay’la uyuşmayan kararları ortadan kalkmış olur.
e-İdari yargı kararları, idari savcı yoluyla tebliğ edilerek, yasal süresinde infazının sağlanması denetlenmeli kararın gerçek anlamda infaz edilmediği tespit edilirse bizzat kararı veren mahkemede mahkeme kararını savsaklamaktan dolayı, ceza davası ve disiplin davası açılarak, bu tür faaliyetler anında müeyyidelenmeli,
f-Gelişmelere göre idari savcının görev alanı genişletilip daraltılabilir.
7-OMBUDSMAN DEĞİL İDARİ SAVCILIK
OLMALI:
Ombudsman daha ziyade gelişmiş demokrasilere sahip İskandinav ülkelerinde işlevini gereği gibi yerine getirebilmektedir. Bu kurum daha ziyade, yaptığı incelemeler sonucu hazırladığı raporlarla, durumu kamuoyuna deşifre etmektedir.
Bir hukuki yaptırım içermeyen bu müessesenin siyasetle iç içe olan bizim idari yapımızda netice alması çok zordur. Çünkü idareciler mahkeme kararlarına rağmen, aksi icraata bulunabilmektedir. Bu durumda, bu tür idareciler için hukuki yaptırım içeren kurumlar sonuç almaya elverişli olup, kendisini kamuoyuna şikayet eden; ombudsman’dan etkilenmeyeceklerdir. Dolayısıyla idarenin denetiminde hiçbir katkısı olmayacaktır. Bu sebeple, getirilecek müessese ombudsman değil idari savcılık olmalı.
8-SONUÇ:
Yolsuzlukların, çeteleşmenin kamu malını soymanın, kamusal yetkilerin siyasi saikle kullanılarak göçebe memurlar kitlesinin yaratıldığı ve temiz devlet-temiz toplum özlemi çekilen ülkemizde yukarıda izah edilen idari savcılık müessesiyle yönetimde gerçek anlamda denetim ve halkta yönetime güven sağlanacağı düşünülmektedir.
Osman ERMUMCU
Konya 1.İdare Mahkemesi Başkanı
32699