İDARİ YARGIDA YÜRÜTMEYİ DURDURMA
NOT: Bu makale MALİYE VE SİGORTA YORUMLARI DERGİSİ nin 269.
sayısında yayımlanmıştır
İDARİ YARGIDA YÜRÜTMEYİ DURDURMA MÜESSESESİNİN YASAL DÜZENLEMEDEN KAYNAKLANAN ÇELİŞKİLERİ
1-GİRİŞ
2-YÜRÜTMEYİ DURDURMA NEDİR,
MEVCUT SİSTEMİMİZDE ÖNGÖRÜLEN
KOŞULLAR NELERDİR?
3-YASAL DÜZENLEMENİN HAKİMİ
ZOR DURUMDA BIRAKTIĞI HALLER
4-ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
a-GERÇEKÇİ ÇÖZÜM
b-ŞEKLİ ÇÖZÜM
İDARİ YARGIDA YÜRÜTMEYİ DUDURMA
MÜESSESESİNİN YASAL DÜZENLEMEDEN
KAYNAKLANAN ÇELİŞKİLERİ
1-GİRİŞ
Anayasanın 125/1.maddesi uyarınca idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karış yargı yolu açıktır. Yargı denetiminin sınırları da aynı maddenin alt fıkralarında sayılmıştır. Demokratik hukuk devletinde, idarenin sınırsız gücü genel olarak idari yargı denetimiyle sınırlanmakta olup, idarelerin hukuk sınırları içinde eylem ve işlem yapmaları sağlanmaya çalışılmakta olup, bu da; idari işlemlere karşı açılan iptal davaları ile sağlanmaktadır. Ancak iptal davalarını etkin hale getiren de “yürütmenin durdurulması” müessesesidir. Çünki, hukuka aykırı bir işlemin iptali uzun bir zaman alması halinde işlem icra edilmiş ve telafisi imkansız zararlara yol açılmış olabilir. Bu da, yargı denetimini anlamsız hale getirir. Bu sebeple yargılama sonuna kadar işlemin icrasını askıya alacak “tedbir niteliğinde” bir müesseseye ihtiyaç doğmuş ve bu da idari yargıda “yürütmeyi durdurma” müessesesi olarak ortaya çıkmıştır
2-YÜRÜTMEYİ DURDURMA NEDİR;
MEVCUT SİSTEMİMİZDE
ÖNGÖRÜLEN KOŞLAR NELERDİR
Yürütmenin durdurulması konusunda temel düzenleme Anayasanın 125.maddesinin 5.fıkrasıdır. Anılan fıkrada; “İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir” hükmü düzenlenmiştir. Aynı madenin 6.fıkrasında da yürütmenin durdurulması karı verilmesinin bazı hallerde kanunla sınırlanabileceği hükmüne yer verilmiştir. Bu doğrultuda 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununu 27.maddesinde, yürütmenin durdurulması konusu hükme bağlanmıştır. Anılan Yasa maddesinde zamanla bazı değişiklikler yapılmakla birlikte gerek Anayasa hükmü, gerek yasa hükmü, gerekse uygulamada, Danıştay veya İdari Mahkemelerce;
“a) İdari işlemin uygulanması Halide telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve
b)İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe göstererek” yürütmenin durdurulması kararı verebileceği kabul edilmiş bulunmaktadır.
3-YASAL DÜZENLEMELERİN HAKİMİ
ZOR DURUMDA BIRAKTIĞI HALLER:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 1/2.maddesinde idari yargı yerlerinde yazılı yargılama usulünün uygulanacağı kabul edilmiş olup, 16.maddesi
-1-
uyarınca da yargılama safhası, genel olarak “reblik-düblik” safhasından; yani karşılıklı olarak tarafların ikişer dilekçe hakkını kullanmasından ibarettir. Bunun yanında talep Halide veya re’sen duruşma ve re’sen araştırma ilkesi gereği ara kararlarla dosya tekemmül ettirilir. Tüm bu yargılama safhaları hakimin dava karşısında kanaatinin-hükmünün oluşması için gerekli unsulardır. Dosya tekemmül etmeden hakimde kesin bir kanaatin oluşmayacağı varsayımına dayanır.
İptal davasında, davanın konusu, bir idari işlem olup, davacının talebi, bir işlemin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla işlemin iptaline dönüktür. Bu davalarda, hakimin işlemin hukuka aykırı olup olmadığı yolundaki kanaatinin; dosyanın tam manasıyla tekemmülünden sonra oluşması gerekir. Çünkü her dilekçe safhasında veya duruşmada bir önceki iddiayı çürüten bir karşı iddia veya belge ibraz edilebilir. Bu sebeple, hakimin bir işlem hakkında ilk dilekçe veya ilk savunma sonunda hukuki kanat belirtmesi, kanuni anlamda olmasa da fiili anlamda ihsası rey olur.
Oysa, yürütmeyi durdurma müessesesi ile ilgili Anayasa ve yasa hükmü, mutlaka “işlemin açıkça hukuka aykırılığının tespitini” öngörmektedir. Yürütmeyi durdurma hakkındaki görüşme ise daha ilk dilekçe ile başlamaktadır. Dolaysıyla, hakim, daha dilekçe üzerine yapılan ilk görüşme esnasında, işlemin hukuka aykırılığını tespit etmeye zorlanmaktadır. Bu ise yukarıda bahsettiğimiz, hakimin hükme ulaşması için geçirmek zorunda olduğu hukuki prosedürle çelişmektedir. İptal davasının nihai amacı zaten işlemin hukuka aykırı olup olmadığını tespittir. Hakimin bunu daha ilk dilekçe üzerine veya birinci savunmayla tespit edebildiğini kabul edersek, o zaman yargılamanın diğer safhalarına gerek kalmaz. Çünkü nihai amaca zaten yürütmeyi durdurma incelemesinde varılmış olu, o zaman esastan karar vermek gerekir. Bu ise, yasanın öngördüğü reblik-düblik duruşma, ara karar müesseselerini ortada kaldırır. Buna göre hakimin tekemmül etmemiş bir dosyada işlemin açıkça hukuka aykırılığını ortaya koyması, yargılama safhaları ve yargılanın gerçek amacı olan “iddia ve savunmalar sonucu doğru hükme varma”yı ortadan kaldırır. Yürütmenin durdurulmasının hukuki esprisi de zaten işlemin açıkça hukuka aykırılığını ortaya koymak değildir. Davacın ileride davasını kazanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlarla karşılaşması ihtimaline karşı başvurulması gereken bir “tedbir müessesesidir”. Bu sebeple idari yargıyı etkin hale getiren, karalarını baştan etkili kılan bu müessesenin kullanımı zorunludur. Ancak, mevcut düzenlemeye aynen uyulması halinde bazen ilk dilekçe ile bazen birinci savunmadan sonra gerekçeli yürütmenin durdurulması karı verilmesiyle hakim ihsası reyde bulunmakta ve bir davanın sonucu, (karşı iddialar, belgeler ileri sürülmeden) belli olmaktadır. Bir nevi yargılamanın bundan sonraki safhası taraflar nezdinde anlamsızlaşmaktadır. Hatta taraflarda hakimler hakkında peşin hüküm oluşmakta, bu konuda tedbir alma yolları denenmektedir. Örneğin Konya İdare Mahkemesinde bir ihale davasında gerekçeli bir yürütmeyi durdurma kararına imza atan iki hakim hakkında bu hakimlerin ihsası rey’de ulundukları iddiasıyla karşı tarafça (idare yanında müdahil) Yargıtay’da tazminat davası açılmış ve hemen akabinde reddi hakim dilekçesi verilmiştir. Tabii ki burada 2577 sayılı Yasanın 31.maddesi uyarınca uygulanacak Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununda düzenlenen kanuni manada reddi hakim sebebi olacak ihsası rey söz konusu değildir ve sorumluluk doğurmaz. Ancak şurası da bir gerçektir ki; hakim hukuki görüşünü belli etmektedir. Gerekçesiz yürütmenin durdurulması
-2-
kararı yazmak veya açıkça hukuka aykırılığı ortaya koymayan gerekçe yazmaksa Anayasa ve yasa hükmüne aykırı olup, hakim bu kuralları çiğneyemez.
Yukarıdaki sakıncalar sebebiyle, yürütmenin durdurulması müessesesini kullanmak ise, idari yargı karalarını işlevsel hale, etkin ve gerçekçi hale getiren bir mekanizmayı yok etmek olur. Hatta, bir çok durumda verilen iptal kararları anlamsızlaşır. Örneğin bir öğrencinin bir yarıyıl okuldan uzaklaştırılması veya olumsuz not verilmesi işlemleri hakkında, kısa sürede, işlemin icrası başlamadan yürütmenin durdurulması karı verilmezse bir yıl sonra verilecek iptal kararı işlemin icra edilip bitmesi sebebiyle anlamsızlaşır. Yeni sınav hakları bile, bir yıl geç mezuniyeti engellemez ve emsalleriyle aynı anda meslek hayatına atılmayı sağlamaz. Bu sebeple bu müessese idari yargı açısından vazgeçilmez bir müessesedir.
Sonuç olarak mevcut sistemimizde yürütmeyi durdurma kararı idari yargı için hayati önem arz eden bir müessese olup, vazgeçmek olanaksızdır. Bunun yanında Anayasa ve yasada düzenlenen iki koşuldan birisi olan “açıkça hukuka aykırılığın tespiti” hakimi ihsası rey’e ve yargılamanın teknik gereklerini yerine getirmeden hüküm kurmaya zorlamaktır.
4-ÇÖZÜM ÖNERİLERİ:
Yukarıda anılan çelişkiye rağmen, yürütmenin durdurulması müessesi etkin bir şekilde kullanıla gelmekte olup, idari yargı var olduğu sürece de kullanılacaktır. Bu sakıncalı duruma hakimi zorlayan da, Anayasa ve yasadaki düzenlemenin çarpıklığıdır. Bu düzenlemeler yapılırken yasa koyuncunun öncelikle idare karşısında yargıyı sınırlandırma amacı güttüğü, bunun yanında yürütmeyi durdurma müessesinin “tedbir” özeliğini dikkate almadığı anlaşılmaktadır. Çünkü tedbir için açıkça hukuka aykırılığın tespiti gerektiği gibi, bunun tespiti demek, uyuşmazlığı tedbir aşamasında sonuçlandırmak demek olur.
Bu durumda yukarıda anılan çarpıklığın bir şekli bir de gerçekçi çözümü bulunmaktadır.
a)Gerçekçi çözüm: bir Anayasa ve yasa değişikliğiyle, yürütmeyi durdurma için aranan “açıkça hukuka aykırılığın tespiti” koşulunu kaldırmak olmalıdır.
b)Şekli çözüme gelince: bu bir nevi kanuna karşı yumuşak bir dolanma olup, yasa, hakimleri buna mecbur etmektedir. Bir nevi kararlar, yasanın lafzına uydurulmaktadır.
Buna göre, hakim yürütmeyi durdurma gerekçesinin sonuna “…işlemin açıkça hukuka aykırılığı tespit edilmiştir” şeklinde değil de “…bu aşamada işlemin açıkça hukuka uygunluğu tespit edilememiştir” diye bağlayabilir.
Böylelikle hakim hem işlemin “açıkça hukuka aykırılığı” yönünde kendini bağlamamış hem de yasanın lafzı doğrultusunda karar verilmiş olur.
Osman ERMUMCU
Konya 1.İdare Mahkemesi Başkanı
32699
-3-